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di Enrico Singer
Tratto da cronache di Liberal del 18 marzo 2010

Si chiamerà Seae, Servizio europeo per l'azione estera. Sarà tenuto a battesimo lunedì prossimo dal Consiglio dei ministeri degli Esteri dei Ventisette che si riunirà a Bruxelles con un solo punto all'ordine del giorno: discutere i dettagli della nuova struttura.

La madrina sarà Catherine Margaret Ashton, baronessa di Upholland che, da poco più di due mesi, è Alto rappresentante per la politica estera della Ue. E quando sarà a regime - dovrà dire la sua anche l'Europarlamento - potrà contare su settemila diplomatici divisi in più di cento ambasciate in giro per il mondo, con un bilancio che ancora non è definito, ma che sarà di diversi miliardi di euro. È la grande macchina della politica estera comune europea che si mette in moto. Finalmente, si potrebbe dire. Perché la Ue è la prima potenza commerciale del mondo e il primo donatore ai Paesi in via di sviluppo, vuole essere il punto di riferimento globale in materia di diritti umani, democrazia e libertà, ma nonostante tutti questi primati, veri o soltanto dichiarati, è ancora un gigante economico e un nano politico. O meglio, è un mostro a più teste perché ognuna delle capitali dei Paesi più importanti non vuole rinunciare alla sua autonomia di giudizio e di azione sulle principali questioni internazionali.

Quella domanda retorica e un po' beffarda che Henry Kissinger, allora Segretario di Stato americano, pronunciò 35 anni fa - «Che numero di telefono devo fare per parlare con l'Europa?» - dovrebbe adesso trovare risposta. Ma il condizionale è d'obbligo perché, per il momento, il mega-progetto della Ashton si preoccupa di come regolare numeri, equilibri interni, gelosie nazionali, piuttosto che affrontare il vero nodo: quello di costruire una linea di politica estera condivisa. Dai documenti preparatori, che liberal ha potuto vedere, il rischio è che la Ue partorisca l'ennesimo carrozzone senza poteri reali, ma zeppo di eurocrati che, per di più, finiranno in rotta di collisione con i rappresentanti diplomatici dei singoli Paesi membri che, certo, non rinunceranno alle loro ambasciate. Il risulato sarà una sovrapposizione, più che un'unificazione e uno snellimento. Con l'inevitabile corollario della corsa ai posti che più contano da parte delle singole Cancellerie dei Ventisette e delle prevedibili lotte intestine tra le istituzioni comunitarie - Consiglio e Commissione - che puntano a controllare il nuovo Servizio europeo per l'azione estera.

La baronessa Ashton vuole far nascere la diplomazia europea sulla base - ma non sulle ceneri - della fitta rete di Delegazioni della Commissione europea che già esistono. La prima Delegazione in ordine di tempo fu creata a Londra da parte della Ceca (la Comunità europea del carbone e dell'acciaio) nel 1954, poi seguì quella negli Stati Uniti e, via via, tutte le altre. Oggi ce ne sono 123 (comprese quelle nei Paesi della UE) e altre sei presso organismi internazionali (Onu, Osce, Wto, Ocse, Unione Africana e Fao), senza contare gli undici uffici dei Rappresentanti speciali della Ue in particolari aree (Afghanistan, Grandi Laghi africani, Bosnia-Erzegovina, Kosovo, Macedonia, Moldova, Autorità palestinese, Caucaso meridionale, Asia Centrale, Sudan e Birmania), per un totale di oltre cinquemila funzionari. Ogni delegazione ha lo status di missione diplomatica secondo la Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche e ciascun capo delegazione ha il rango di ambasciatore. Non ci sarebbe nulla di male se il nuovo corpo diplomatico europeo nascesse inglobando questa rete, ma le cose non andranno esattamente così. Prima di tutto perché ci sarà un giro di valzer senza precendenti tra i funzionari già distaccati dalla Ue all'estero e poi perché ne arriveranno di nuovi messi a disposizione dai ministeri degli Esteri dei Ventisette. I funzionari europei, all'inizio, erano ripartiti tra le varie Direzioni generali della Commissione e soltanto dopo una riforma del 2002 sono stati riuniti nella Direzione generale per le Relazioni esterne, quella che a Bruxelles chiamano con l'acronimo "Relex". Ma c'è anche un'altra Direzione generale - quella per lo Sviluppo - che controlla le rappresentanze in Africa, Caraibi e Pacifico e che è una delle poche guidate da un direttore generale italiano: Stafano Manservisi che fu capo di gabinetto della presidenza della Commissione ai tempi di Romano Prodi. Il piano della baronessa Ashton prevede un altro grande rimpasto con la creazione di incarichi aggiuntivi. E di spese. Un calcolo preciso del costo del nuovo Seae non è ancora stato fatto - entrerà nel prossimo bilancio della Ue - ma la previsione è di ben sei miliardi e mezzo di euro l'anno.

Ma i soldi non sono il problema più grosso. Se la "voce unica" dell'Europa fosse davvero rappresentata dal nuovo servizio diplomatico di lady Ashton, un costo di sei miliardi e mezzo di euro - in parte già spesi per le strutture esistenti - sarebbe più che sopportabile. Il fatto allarmente è che tutte le capitali europee - a partire dalle più influenti - sono ben decise a non cedere nemmeno un grammo del peso che si sono conquistate nel mondo. In parole ancora più chiare: Parigi, Berlino, Londra e, naturalmente, anche Roma, si sentiranno rappresentate a Washington come a Mosca o a Pechino dalle nuove ambasciate della Ue o dalle loro missioni diplomatiche nazionali? Domanda oziosa. Anche se la baronessa Ashton prevede nel suo progetto che la piena operatività del servizio diplomatico europeo sarà raggiunta soltanto nel 2014. Come dire che c'è il tempo per costruire, accanto alla struttura burocratica, anche una nuova volontà politica. O, almeno, che c'è la speranza di farlo. Ma la storia della costruzione europea insegna che la strada di questi grandi progetti è tutta in salita, come dimostra la sorte della difesa comune, di quell'esercito europeo che avrebbe dovuto unificare le 27 forze armate che continuano a difendere i 27 confini nazionali che non esistono più. Quali sono, dunque, le aspettative di accoglienza alla proposta che Catherine Ashton sottoporrà lunedì prossimo al Consiglio dei ministri degli Esteri? Di sicuro non sarà una passeggiata perché la politica internazionale è rimasta, fino a questo momento, di competenza esclusiva degli Stati e il Trattato di Lisbona ha aperto una breccia che deve essere ancora trasformata in una reale apertura.

Così, per non urtare le suscettibilità, la baronessa Ashton vuole muoversi con cautela. Rispettando le aspettative dei Paesi più grandi ed anche quelle della Commissione europea di cui lei - che è espressione del Consiglio - è vicepresidente. La vicenda della nomina del nuovo rappresentante della Ue a Washington è esemplare. Anche se non si tratta di una pedina del nuovo servizio diplomatico prossimo venturo, la scelta del portoghese Joao Vale de Almeida - connazionale ed ex capo di gabinetto del presidente della Commissione, José Manuel Barroso - è stata una mossa sin troppo scoperta per ottenere l'appoggio del capo dell'esecutivo europeo all'intero pacchetto delle future nomine. La Ashton per questa decisione, presa la settimana scorsa, si è attirata le critiche di alcuni Paesi membri che hanno messo le mani avanti e hanno chiesto alla neo-responsabile della politica estera europea di essere «rappresentati adeguatamente» nel nuovo apparato diplomatico. Hanno ottenuto soltanto la promessa di una procedura «rigorosa e trasparente» che dovrebbe garantire la selezione dei candidati più qualificati evitanto contestazioni come quelle provocate dalla scelta del fedelissimo di Barroso per la prestigiosa poltrona di rappresentante a Washington. Un posto che Joao Vale de Almeida manterrà anche quando sarà operativo il Seae. La baronessa Ashton ha promesso che il nuovo corpo diplomatico sarà selezionato in base alle qualità dei singoli candidati, senza tenere conto di quote nazionali che, nelle istituzioni europee, non esistono sulla carta, ma sono la pratica quotidiana nella realtà. Soprattutto Francia, Germania e Svezia avevano protestato chiedendo «equilibrio» nell'assegnazione dei posti di ambasciatore della Ue. Nel progetto che sarà presentato lunedì è prevista anche la creazione di un'Accademia diplomatica europea per armonizzare la formazione dei nuo- vi diplomatici che arriveranno nei ranghi del Seae da esperienze diverse: ex funzionari del Consiglio e della Commissione o dei ministeri degli Esteri nazionali. Per ospitare questa Accademia è già in corsa anche l'Italia. Il ministro Franco Frattini ha proposto l'Istituto universitario europeo di Firenze per la formazione di alto livello degli eurodiplomatici, mentre al Collegio d'Europa di Bruges potrebbe essere affidata la preparazione di base.

Ma un caso Italia c'è già sui nomi. Non quelli del nuovo servizio diplomatico, che ancora non esiste, ma quelli delle attuali strutture internazionali della Ue. E il segnale non è davvero positivo. Perso un mese fa il posto di rappresentante civile della Nato in Afghanistan, che era del diplomatico Fernando Gentilini, alla Farnesina è sfuggito anche a quello dell'inviato speciale della Ue a Kabul, perché l'ambasciatore Ettore Sequi, che ricopriva l'incarico dal maggio del 2008, è stato sostituito dall'ex ministro degli Esteri lituano, Vygaudas Usackas, che è stato scelto proprio da Catherine Ashton in una rosa di quattro nomi proposti da Italia, Lituania, Polonia e Ungheria. Anche questa designazione ha sollevato polemiche. Non tutti gli Stati membri della Ue si sono mostrati soddisfatti per la scelta che ha premiato un candidato chiacchierato per il ruolo che avrebbe svolto in Lituania nella vicenda delle prigioni segrete della Cia e che lo ha portato, un mese fa, a dimettersi da ministro degli Esteri. La sostituzione di Sequi ha avuto strascichi polemici anche in Italia. Franco Frattini nega che a Bruxelles tiri un vento anti-italiano. Già il 22 febbraio scorso, in margine all'ultimo Consiglio dei ministri degli Esteri europei, Frattini ha assicurato che «da parte italiana non c'è delusione» e che il passaggio da Sequi a Usackas è «una normale rotazione». Per la verità, quello stesso giorno, il ministro delle Politiche europee, Andrea Ronchi, che si trovava anche lui a Bruxelles, ha usato parole ben diverse. «Gli altri Paesi europei devono capire che non siamo più disposti ad accettare la marginalizzazione del sistema Italia», ha detto Ronchi invitando a «puntare i piedi» perché «il nostro Paese ha in Europa una rappresentanza quantitativa e qualitativa decisamente sottoproporzionata». Una polemica tra ministri dello stesso governo che Frattini ha poi cercato di minimizzare dichiarando di essere d'accordo con Ronchi per il passato, ma rivendicando anche dei successi: «Proprio perchè abbiamo puntato i piedi abbiamo ottenuto il posto molto probabile di responsabile dei Balcani per Gentilini e di Sequi nel gabinetto della Ashton». Il capo della Farnesina ha negato che esista un caso Italia sulle nomine Ue. «La sommatoria tra direttori, vicedirettori generali e posti nei gabinetti pone l'Italia allo stesso livello di Gran Bretagna, Francia e Germania». E con la Ashton non ci sarebbe alcuna incomprensione: «Non credo proprio che non consideri l'Italia», ha detto Frattini.

Se sarà così lo vedremo quando arriverà il momento delle nuove nomine, quelle che contano. Per adesso l'Italia sembra disposta ad appoggiare le proposte della baronessa Ashton in cambio, soprattutto, della scelta di Firenze per la sede della futura Accademia diplomatica. Lo stesso Javier Solana, ex Alto rappresentante Ue per la politica estera, ha definito la diplomazia europea «troppo divisa, troppo lenta e troppo molle. Verbosa nelle dichiarazioni e limitata nell'azione». Per questo la formazione dello staff rappresenta una vera sfida e vincere la partita dell'Accademia sarebbe un buon risultato. Ma è ancora tutto da giocare.